Täna tegi riigikohus otsuse, mille lühisisu on, et pensionireform toimub ja saad oma teisest sambast raha välja võtta. Otsuses käis kohus aga välja veel mitu huvitavat mõtet.

Erimeelsused olid suured ning hulk kohtunikke jäi eriarvamusele. Otsusest tuleb aga välja nii mõndagi, mis ilmselt tulevikuski õiguselu mõjutama jäävad – see, mida riigikohus millestki arvab, on väga oluline.

1. Sotsiaaltoetused ei pea välislepingute järgi kogu aeg tõusma

Õiguskantsler käis ühe argumendina, miks tema arvates pensionireform põhiseadusega vastuolus on, välja mõtte, et põhiseaduses on kirjas, et Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral.

Kui tõlgendada seda koos mõne välislepinguga nagu Euroopa sotsiaalharta ning ÜRO sotsiaalsete õiguste pakt, tuleb sealt tema hinnangul välja, et riigil on kohustus tõsta järk-järgult vanaduspõhise sotsiaalse kaitse taset.

Õiguskantsler leidis, et kuna reformi jõustumisel langeb osa isikute puhul tulevikus teise samba saamise võimalus ära, ei saa väita, et riiklikud vanaduspensionid jääksid riikliku pensionikindlustuse seaduse muutmiseta senisega samale tasemele.

Niisiis leidis õiguskantsler, et reformi ei saa pidada põhiseaduspäraseks muuhulgas selle tõttu, et seaduse jõustudes vanaduspuhuse sotsiaalse kaitse tase langeks.

Riigikohus õiguskantsleriga ei nõustunud. “Rahvusvahelise õiguse aktide sätetest ei tulene osalisriigile kohustust tagada, et sotsiaalkindlustuse tase ajas igal juhul tõuseb ja et seda taset mistahes olukorras ei langetata,” seisab otsuses hoopis.

Tegelikult küllaltki pika nimega ÜRO pakti järgi kohustub riigikohtu selgituse järgi nimelt iga paktist osavõttev riik individuaalselt ning rahvusvahelise abi ja koostöö korras rakendama olemasolevate ressursside piires maksimaalseid abinõusid selleks, et tagada igal vajalikul viisil selles tunnustatud õiguste teostamine. Üks sellistest õigustest on õigus sotsiaalkindlustusele, kaasa arvatud sotsiaalhooldusele.

Samas ei ole sotsiaalse kaitstuse taset piiravad meetmed välistatud, kuigi nõuavad väga hoolikat kaalumist ning peavad olema täielikult õigustatud muude paktiga tagatud õiguste kaitsmise vajadusega, nentis riigikohus.

Euroopa sotsiaalharta järgi kohustuvad harta osalisriigid püüdma järk-järgult tõsta sotsiaalkindlustussüsteemi taset, et rakendada tulemuslikult õigust sotsiaalkindlustusele.

Euroopa sotsiaalharta rakendamise üle järelevalvet tegeva Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee seisukohtadest tuleneb aga, et sotsiaalkindlustuse taseme alanemine ei ole iseenesest hartaga vastuolus. See, kas hartast tulenevaid nõudeid on rikutud, tuleb igal konkreetsel juhul välja selgitada.

Ka lahus riigi rahvusvahelistest kohustustest ei ole põhjust tõlgendada sotsiaalseid põhiõigusi ja sotsiaalriigi põhimõtet selliselt, et need võimaldaks riigil sotsiaalse kaitse ulatust üksnes suurendada või lubaks seda vähendada üksnes erakordselt kaalukatel põhjustel, rõhutas riigikohus.

Samas märkis kohus kärmelt, et parlamendil ei ole täielikku vabadust otsustada, millises ulatuses ja kellele tagada sotsiaalsed õigused.

2. Valitsus võib teatud juhtudel eelnõud riigikogust usaldusküsimusega läbi suruda

Üks avalikkuses korralikku diskussiooni tekitanud aspekt suure pensionireformi puhul oli, et valitsus surus selle riigikogus kiirkorras läbi. Nimelt seoti eelnõu menetlemine valitsuse usaldusküsimusega – ehk kui eelnõu poleks õnnestunud, oleks valitsus kukkunud.

Usaldusküsimusega sidumine võimaldab eelnõud menetleda palju kiiremini. Näiteks ei tule paljusid muudatusettepanekuid läbi hääletada.

Valitsuse samm tõi kriitikat seetõttu, et usaldusküsimus on mõeldud kasutamiseks eelkõige vähemusvalitsusele, kellel muidu võib olla raske tegutseda, või kriisiolukorras – nii on kirjas riigikogu kodu- ja töökorra seaduse kommenteeritud väljaandes.

Riigikohus märkis esiteks, et rahandusminister põhjendas eelnõu usaldusküsimusega sidumist sellega, et riigikogu opositsioon on võtnud eelnõu suhtes kasutusele obstruktsioonitaktika, esitades eelnõule massiliselt mittesisulisi parandusettepanekuid.

Pensionireformi eelnõule esitati enne selle teist lugemist 957 muudatusettepanekut, millest valdava osa moodustasid riigikogu opositsioonierakondade ettepanekud.

Riigikohus möönis, et muudatusettepanekute arv ja sisu viitavad obstruktsioonitaktika kasutamisele. Nii näiteks esitati 352 muudatusettepanekut, mille sisuks on seaduse jõustumiseks erinevate kuupäevade väljapakkumine.

Kohus leidis, et eelnõu usaldusküsimusega sidumine obstruktsiooni vältimiseks või ületamiseks ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus.

“Obstruktsioon võib ülemäära takistada parlamendi tööd, mille tõttu võib valitsuse esitatud eelnõu vastuvõtmine jääda venima, samuti ei aita see kaasa sisulisele parlamentaarsele debatile,” seisab otsuses.

Eelnõu sidumine usaldusküsimusega järgib riigikohtu hinnangul põhiseadusest tulenevat eesmärki, kui seda kasutatakse parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks ja eelnõu vastuvõtmine on valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu.

Opositsiooniliider, Reformierakonna juht Kaja Kallas ütles Twitteris, et usaldusega sidumist tehakse ju ainult siis kui obstruktsioon, sest muul ajal hääletatakse muudatused lihtsalt läbi. “Seega väga kummaline seisukoht,” märkis ta.

“Obstruktsiooni oleme kasutanud ainult erandjuhtudel – pensionieelnõu puhul ja ERJK kaotamise eelnõu puhul. Saan aru, et eelarve puhul on selline selgitus mõistetav, aga muud juhud?” lisas Kallas.

3. Teise samba jääjad võivad saada kahju, aga andmeid pole ja otsustusvabaduse suurendamine kaalub selle üles

Üks presidendi olulisemaid argumente oli veel, et reform rikub fondist lahkuda mittesoovivate kohustusliku pensionifondi osakuomanike omandipõhiõigust koos õiguspärase ootuse põhimõttega.

Seda põhjusel, et luuakse tagasiulatuvalt ebaproportsionaalne risk, et kohustusliku pensionifondi osakute väärtus ja seeläbi ka tulevase pensioni suurus hakkab lisaks finantsturgudel ja majanduses toimuvale senisest oluliselt enam sõltuma teiste osakuomanike ja teiste turuosaliste käitumisest – ehk tule kaasa risk, et osakute väärtus oluliselt väheneb.

Samuti jäävad pensionifondidest lahkumisega seotud kulud teiste osakuomanike kanda, mis samuti mõjutab osaku väärtust negatiivselt.

Seda küsimust käsitleb riigikohus otsuses väga mahukalt, põhjendus mahub üle mitme lehekülje. Teeme siin lühikokkuvõtte.

Riigikohus nendib, et õigus võtta raha teise sambast välja paneb fondivalitsejale suurema kohustuse pensionifondist väljamaksete tegemiseks ning vähendab pensionifondi laekuvaid sissemakseid, mistõttu fondivalitsejad peavad muutma investeerimispoliitikat viisil, mis võib pärssida fondide tootlust.

Samuti nendib riigikohus, et likviidsuse (ehk fondis olevate varade rahaks tegemise, et näiteks väljujatele raha välja maksta) kiiresti suurendamiseks tehtavate väärtpaberitehingutega kaasnevad ka lisakulud, mis jäävad lõppkokkuvõttes kõigi osakuomanike kanda. Need on näiteks kontohaldus- ja maakleritasud, muud teenustasud, kursi vahe.

Samuti tekivad raha väljavõtmisest kulud, mida kantakse fondi vara arvel. Kuigi riive ulatus sõltub osakuomanike käitumisest seaduse jõustumise järel, saab siiski piisava tõenäosusega prognoosida, et negatiivne mõju raha väljavõtmisel ilmneb, sedastab kohus.

Nendel ja veel teistel põhjustel leiab riigikohus, et enne reformi omandatud teise samba osakutele kehtivad reeglid muutuvad ebasoodsamaks. “Teise pensionisambaga liitunud inimestel oli mõistlik alus usaldada reeglite püsimajäämist ning osakute omandamisel olid nad asunud oma õigusi realiseerima. Seetõttu on neil tekkinud õiguspärane ootus, et seadusandja ei muuda tagantjärele nende omandit puudutavaid norme ebasoodsamaks,” nendib riigikohus.

Kohtu hinnangul kohustuslike pensionifondide tootlust reform suurendada ei aita.

Esitatud prognoose arvestades saab lähtuda eeldusest, et raha väljamaksmist nõuab seaduse jõustumisel arvestatav hulk osakuomanikke, kelle väljavõetav raha võib moodustada fondide varast olulise osa, seisab otsuses.

Mingi põhiõiguse riive ei tähenda aga ilmtingimata seda, et seadus põhiseadusega vastuolus oleks – see võib olla õigustatud, kui teine eesmärk selle üles kaalub. Umbes sellisele järeldusele jõudis ka riigikohus.

Näiteks näeb reform ette mitu viisi, kuidas negatiivseid tagajärgi leevendada. Näiteks jääb väljumisavalduse tegemise ja raha kätte saamise vahele viis kuud. Aastatel 2021-2024 võivad fondid ajutiselt minna seaduse nõuetega vastuollu selles osas, mis puudutab varade koosseisu – kui palju on fondis aktsiad, võlakirju, raha ja nii edasi. Samuti võivad fondid võtta varasemast rohkem laenu.

Veel tõi riigikohus esile, et finantsinspektsiooni 2019. aastalõpus tehtud hinnangulised stressitestid näitasid, et mõõduka väljumisstsenaariumi puhul – raha võtavad välja pooled fondi raha kogunutest – ei tohiks enamikul teise samba pensionifondidel väljamaksetega raskusi tekkida, kuna likviidset vara väljamaksete tegemiseks on piisavalt.

Äärmuslike või väga äärmuslike stsenaariumite, kui lahkub 75% või 90% osakuomanikest, korral võib väljamaksetega raskusi tekkida 4-8 pensionifondil.

“Sellest lähtudes ei ole üldkogul põhjust arvata, et kohustuslikud pensionifondid satuks reformi tulemusel likviidsuskriisi ega suudaks väljamakseid teha,” seisab otsuses.

Riigikohtu käsutuses ei ole tõsikindlaid andmeid selle kohta, et ka olulises osas pensionivara väljavõtmise korral teise samba fondidest väheneks fondiosakute väärtused olulises osas, lisatakse veel.

“Isegi kui vähenemine lühiajaliselt toimub, ei ole võimalik praegu piisava tõenäosusega hinnata, milline on seaduse pikemaajalisem mõju ning kas ja kui kiiresti fondide mahud ja tootlused võiks taastuda.”

Arvestades seda kõiki oligi riigikohus seisukohal, et omandipõhiõiguse riive ei ole intensiivne – ehk õigusi ei riivata liiga palju –, mistõttu seadusandja eesmärk suurendada osakuomanike otsustusvabadust õigustab riivet.

4. Pensionid pole riigi tuumikfunktsioon ja reform pole liiga suur kohustus tulevastele põlvedele

Riigi abi tagamine vanaduses, sealhulgas abi osutamine pensionikindlustuse vormis, ei ole selline riigi ülesanne, mida saaks põhiseaduse sätte ja mõtte kohaselt täita üksnes riigiasutus – ehk riigi tuumikfunktsioon, tuleb otsusest välja.

See tähendab, et vanadusabi anda, näiteks pensione maksta saab ka läbi raõigusliku vormi või eraõigusliku isiku kaudu abi. See ei vabasta siiski riiki lõppvastutusest tagada põhiseaduspärane vanadusabi.

President tugines enda kriitikas aga muuhulgas põhiseaduse preambulile ehk avasõnadele. Presidendi hinnangul tuleneb sellest põlvkondadevahelise kokkuleppe põhimõte, mis kohustab seadusandjat mitte panema tulevastele põlvkondadele ebamõistlikult suuri rahalisi kohustusi riigi tuumikfunktsioonide täitmiseks.

Seda järeldab president preambulis nimetatud riigi kohustusest kindlustada ja arendada riiki, mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele ning on pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus.

Riigikohus on varem märkinud, et põhiseaduse preambulist tulenevate eesmärkide saavutamiseks tuleb riigil luua keskkond, kus riigieelarveline tulu laekub plaanipäraselt, mis võimaldab täita riigi tuumikfunktsioone ja tagada põhiõiguste ja -vabaduste kaitsmise.

Sotsiaalkindlustuse kontekstis tähendab eelnev seda, et riik tagab pensionisüsteemi jätkusuutliku toimimise vähemalt sotsiaalse kaitse põhiseadusliku miinimumi tasemel, planeerides mõistlikul määral ette selle toimimiseks vajalikke kulutusi ja katteallikaid, selgitas riigikohus nüüd.

Riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine hõlmab ka selle, et ühiskonna tegelikke võimalusi arvestades oleks tagatud pensionisüsteemi kui terviku pikaajaline toimimine. Pensionid on riigi pikaajaline kasvav kohustus, mis peab olema prognoositav ja milleks peavad olema katteallikad.

Samas ei ole preambuli üldistusastet arvestades võimalik riigikohtu teatel teha järeldust selle kohta, et seadusandjal oleks kohustus eelistada preambulist või sotsiaalriigi põhimõtetest tulenevalt üht sotsiaalkindlustuse süsteemi ülesehitamise viisi teisele või kasutada ühe süsteemi kõrval ka teist, kui ühe süsteemi kulud on liiga suured.

“Samuti ei kirjuta preambul ette seda, kuidas kaaluda erinevate põlvkondade sotsiaalseid ja majanduslikke huvisid või jagada vastutust riigi eeldatavate tulevaste rahaliste kohustuste kandmisel,” seisab otsuses. Valikud sotsiaalkindlustussüsteemi toimimise üle tuleb teha riigikogul.

Riigikohus ei pidanud võimalikuks teha järeldust, et reform tooks ilmselgelt kaasa vanaduspensionide langemise alla põhiseadusega nõutavat määra. Seega ei ole riigikogu arvates põhjust ka arvata, et vaidlustatud seadus mõjutaks tulevaste põlvede elu sedavõrd negatiivselt, et see võiks seada ohtu riigi püsimise ja tuumikfunktsioonide täitmise.

Nagu enne öeldud, siis pensionite maksmine ise riigikohtu kinnitusel tuumikfunktsioon ei ole.